La tutela del turismo nella giurisprudenza costituzionale

Uno degli aspetti più innovativi della recente evoluzione dell’organizzazione pubblica del settore turistico è rappresentato dai sistemi turistici locali. L’idea di fondo alla quale si ispira questo modello è il ruolo prioritario delle comunità locali nella progettazione integrata del turismo, in applicazione dei principi di sussidiarietà verticale ed orizzontale.

Il riferimento normativo di base è l’art. 5 della legge n. 135/200l, che definisce i sistemi turistici locali come “contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a Regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese singole o associate”.

Il sistema turistico locale viene pertanto inteso, in una prima accezione, come un ambito territoriale avente determinati caratteri ed aspirazioni di sviluppo. In tal senso, esso costituisce implicitamente il riconoscimento di aree a forte potenzialità di sviluppo o già caratterizzate da una preesistente economia di sviluppo, dotate non solo di attrazioni turistiche, ma di un complesso sinergico di elementi (beni culturali, ambientali, produzioni tipiche, ecc.) che le contraddistingue rispetto ad altre parti del territorio. La dimensione territoriale del Sistema turistico locale è del tutto variabile, e non è vincolata dalla legge a parametri di ampiezza o di consistenza dell’offerta, né in relazione ai confini amministrativi degli enti territoriali coinvolti.

Va detto, peraltro, che lo stesso art. 5, comma 2, affida il compito di promuovere la costituzione degli STL ai cittadini singoli e associati o agli enti locali e stabilisce che la promozione debba avvenire “attraverso forme di concertazione con gli enti funzionali, con le associazioni di categoria che concorrono alla formazione dell’offerta turistica, nonché con I soggetti pubblici e privati interessati”. In questa seconda accezione, l’STL non identifica più solo un ambito territoriale, ma una vera e propria forma di cooperazione, istituita in un’area avente i requisiti indicati al comma 1 tra soggetti pubblici e privati, finalizzata alla realizzazione di uno specifico progetto di sviluppo.

La legge, peraltro, non specifica la natura giuridica di tale forma di cooperazione, né richiede che essa debba necessariamente corrispondere ad un nuovo soggetto giuridico, lasciando in tal senso ampia libertà alla legislazione regionale.

La legge n. 135/2001 ha dunque attribuito un valore primario alla collaborazione pubblico-privata su base territorial conferendo agli enti locali ed ai soggetti privati (siano essi enti non profit o imprese) il compito di promuovere lo sviluppo del territorio di riferimento. Ciò non significa, tuttavia, che le Regioni siano completamente escluse da questo processo. Il successivo comma 3 dell’art. 5 affida infatti alle Regioni, nell’ambito delle loro funzioni di programmazione ed al fine di favorire l’integrazione tra politiche del turismo e politiche di governo del territorio e di sviluppo economico, il “riconoscimento” degli STL.

La legge n. 135/2001 riconosce dunque l’importanza delle funzioni di indirizzo, programmazione e controllo delle Regioni, il cui intervento è indispensabile per sviluppare sinergie trasversali con altri settori (trasporti, commercio, attività artigianali, ecc.).

In relazione ai sistemi turistici locali, inoltre, la legge attribuisce alla Regione il rilevante ruolo di selezione delle iniziative presentate dai soggetti pubblici e privati, alla luce dei requisiti previsti dalla legge e, con tutta probabilità, dei contenuti dei progetti di sviluppo presentati da ciascuno di essi: questa è infatti la funzione a cui sembra essere finalizzato il c.d. “riconoscimento” dei sistemi turistici locali. La legge, peraltro, anche su questo punto lascia ampio spazio all’autonomia legislativa delle Regioni, non fornendo alcuna indicazione circa la procedura amministrativa per il riconoscimento.

Un’altra competenza di grande rilevanza attribuita alle Regioni, strettamente connessa al riconoscimento, è quella relativa al finanziamento degli STL. Ai sensi dell’art. 5, comma 4, legge n. 135/2001, ciascuna Regione è infatti chiamata a definire le modalità e la misura del finanziamento dei progetti di sviluppo, a definire i piani di intervento e l’erogazione delle risorse finanziarie ad essi dedicate.

Al fine di supportare economicamente l’avvio dei nuovi sistemi turistici locali, l’art. 6 della l.r. n. 135/2001 ha pre visto l’istituzione di un apposito Fondo di cofinanziamento dell’offerta turistica. Il Fondo così costituito viene devoluto totalmente alle Regioni e alle Province Autonome di Trento e Bolzano, che provvedono ad utilizzarlo per il miglioramento della qualità dell’offerta turistica, ivi compresa la promozione e lo sviluppo dei sistemi turistici locali. Le risorse statali, tuttavia, non rappresentano l’unica fonte di finanziamento dei sistemi turistici locali.

Le Regioni, infatti, sono in ogni caso tenute ad integrarle con proprie risorse: in questo senso, il fondo è definito espressamente di “co-finanziamento”, proprio al fine di responsabilizzare le Regioni spingendole ad assumersi un impegno specifico di spesa a favore dei sistemi turistici locali.

Nonostante la quasi contestuale entrata in vigore della riforma del Titolo V della Costituzione e la conseguente perdita da parte della legge n. 135/2001 della sua originaria forza cogente nei confronti delle Regioni, queste ultime hanno prestato attenzione ai sistemi turistici locali, sia per l’innovatività dei loro principi ispiratori, sia in considerazione dei canali di finanziamento previsti dalla stessa legge, a cui, evidentemente, non intendevano rinunciare.

L’approccio funzionale adottato dalla legge n. 135/2001, fondato non solo e non tanto sul conferimento di competenze agli enti territoriali, ma sull’integrazione pubblicoprivato e sulla valorizzazione delle iniziative promosse dal territorio, nonché la particolare attenzione data da questa legge al dato progettuale rispetto a quello organizzativo, ha disorientato le Regioni che avevano una legislazione meno all’avanguardia, mentre per altre Regioni ha rappresentato un riconoscimento delle riforme già intraprese e basate anch’esse sulla valorizzazione dei progetti di sviluppo locale. Per le Regioni che hanno scelto, invece, di modificare la propria legislazione per introdurre i sistemi turistici locali, il primo problema è stato quello di decidere se dettare una disciplina analitica dei requisiti, e soprattutto, della forma giuridica che deve rivestire l’aggregazione pubblico-privata, ovvero, limitarsi ad una disciplina essenziale, lasciando all’autonomia dei soggetti partecipanti la scelta del modello organizzativo.

La possibile adozione dei STL ha posto, inoltre, interrogative sulla compatibilità di questi nuovi soggetti con le strutture già operanti in questo settore. La differente risposta fornita a questi interrogativi rappresenta la causa della notevole diversità di soluzioni che si riscontra nella legislazione regionale successiva alla legge n. 135/2001.

Alcune Regioni, come già detto, hanno considerato la propria organizzazione del tutto coerente e compatibile con quanto previsto dalla legge del 2001.

Queste stesse Regioni hanno ritenuto di poter comunque beneficiare delle risorse finanziarie che la legge destina agli STL; a tal fine, in alcuni casi, hanno proceduto a “riconoscere” l’equiparazione agli STL delle aggregazioni pubblico-private di ambito locale e/o delle forme di cooperazione istituite per la realizzazione di specifici progetti di sviluppo locale già previste e presenti all’interno del proprio territorio.

Tra le Regioni che hanno invece introdotto formalmente I sistemi turistici locali, diverse sono state le soluzioni in ordine alla disciplina dei soggetti partecipanti ed alla forma giuridica che essi devono rivestire.

È stato sempre previsto che debbano aderire obbligatoriamente all’STL i Comuni ricadenti nell’ambito territorial interessato, e, in forma volontaria, le imprese turistico ricettive con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento, in forma singola o associata; quanto alle Province, a volte la loro partecipazione è necessaria, a volte facoltativa; ammesse alla partecipazione sono inoltre associazioni rappresentative delle imprese turistiche; enti, organizzazioni, istituzioni e associazioni, di natura pubblica o privata, operanti direttamente o indirettamente per lo sviluppo turistico dell’ambito territoriale di riferimento.

La scelta della forma associativa, invece, a volte è rimessa all’autonomia dei soggetti partecipanti, a volte, indicata dalla legge regionale (per es. consorzio). Il fenomeno dei sistemi turistici locali ha avuto una diffusione crescente, ed in alcuni casi, tumultuosa. Questo effetto è senz’altro imputabile anche alla forte spinta derivante dai finanziamenti statali, che appaiono tuttora essenziali; mentre un ruolo determinante è stato assunto dalle Regioni nelle scelte strategiche in ordine alle dimensioni dei sistemi turistici ed alla selezione delle loro capacità progettuali, in relazione alle diverse vocazioni dei territori.